关于“省直管县”改革的研究与思考

1、规范政府间收入分配关系。在“市管县”的体制下，市对县具有绝对主导权，不可避免地导致了“事权重心下移、财权重心上移”，使资源和资金向城市聚集、负担和矛盾向县乡转移，严重削弱了县级自主权，制约了县域经济的发展。实行“省直管县”，就是要按照责、权、利对等的原则，合理划分事权和财权，规范省、市、县政府间的收入分配关系。使县级政府承担的事权与财权相匹配。

2、减少财政管理层级，提高运行效率。在“市管县”的体制下，转移支付资金要经过市一级转拨甚至重新分配，市级往往会集中相当一部分财力用于本级支出。即使分配到县级的资金，也是大量“带帽”，肢解甚至剥夺县级分配使用权，使国家转移支付的政策功能大打折扣。同时，资金一般会在市一级滞留较长时间，很多项目资金甚至要到12月31日才分配到县里来。资金不到位，使项目实施便面临“两难”境地：若实施，又垫不出钱；若不实施，项目又可能落空。最后，不得不勉强上马、拖拖拉拉，不可避免地导致财政运行效率低下。实行“省直管县”，就少了市级这个“中转站”，资金下达不打折扣，资金下拨不拖时间，从而使运行效率大大提高。

3、缓解县乡财政困难，促进基本公共服务均等化。在“市管县”体制下，省里只能以市为单位“均贫富”，也就是说，将发达地区资金转移支付到贫困地区的政策，只能管到市一级，对每个市内各县市，则无法在政策上区别对待，致使促进“公共服务均等化”停留在“大均等”层面。实行“省直管县”后，省里把财政体制调整增加的收入全部用于减免困难县市的体制上解和增加对困难县市的转移支付补助，调控、补助政策都直接针对县一级，还要建立县级基本财力保障制度，使“均等化”的目标前进了一大步、照顾得更具体，从而能有效缓解县乡财政困难。

4、促进县域经济发展。发展县域经济，一要政策，二要资金。在“市管县”体制下，市级政府对县级政府具有人事、行政、财政主导权，市级政府除了截留下拨的资金，往往还截留下放的政策、扩大自身的管理权限，严重制约了县域经济发展。实行“省直管县”的一个核心目标就是“扩权强县”，县级的行政许可、行政审批、行政管理等权限将逐步与省对接，由省直接授予，除法律特别授予“设区的市”的权限外，市、县权限将基本趋同。另外，县域内企业的税收全部由县分享，市级无权“提成”；县域内新办企业的税收全部按税种分享，不存在按隶属关系分割利益；一系列省级收入下放市县或者提高市县分享比例；税收返还省里不再按0.1系数集中；对县级的转移支付直接下达，没有中间环节；项目配套也要全面清理，尽量减少；县域经济发展了，省里给予奖励，县级财政特别困难，省里给予补助；建立县级基本财力保障制度，等等，都是促进县域经济发展的过硬手段，是壮大县域经济的“组合拳”。

二、“省直管县”财政体制改革的核心内容

1、收入分享。将按企业隶属关系划分收入的办法改为对主要税种实行按比例分享。

2、省、县直达。财政资金的上解、下拨不经过市一级，由省、县两级直接结算。

按照上述两个目标，改革后主要有八个方面的变化：一是由省财政直接确定各县的税收留解比例，税收按确定的比例直接缴入省、县国库。二是体制上解、税收返还由县财政直接与省财政结算，不再经过市一级。三是一般性转移支付由省财政直接按要素分配到县，市一级不能再分配。四是专项资金由县直接向省财政和有关部门申请，由省财政直接下达到县。五是市、县两级各自按照省财政的统一要求办理预算和决算，但市一级有汇总所属各县市预、决算的义务。六是取消市与县之间的日常资金往来，建立省、县资金调度直接往来关系。七是年终结算事项由省、县直接办理。市、县之间如有结算事项，也要通过省财政办理。八是国债转贷、国外贷款等融资事项由县直接向省财政申请、作出承诺，偿还由省财政直接扣款。

三、应对“省直管县”财政体制改革的建议

1、提高一般预算收入“含金量”。也就是提高一般预算收入中的税收比重。有四点理由：一是可争取更多的转移支付资金。分配一般性转移支付时，“可用财力”是一项重要依据。一个地方“可用财力”多，扣除基数就高，分配的资金也就少。而在“可用财力”中，最主要的就是一般预算收入。但一般预算中真正的“可用财力”多少，又取决于税收比重。2009年，我市一般预算收入中税收比重仅为52.07%，虽然在近2年内提高了整整10个百分点，但仍然只有常德市68.43%的平均水平的76%、只有鼎城区86.97%的60%，在常德9个区县市中排倒数第一，说明我市收入的“含金量”还很低，分配一般性转移支付时会增加不必要的扣除额度。二是可争取奖励资金。省委3号文件明确规定：“建立收入增长激励机制，对收入增长较快的地区给予挂勾奖励”。虽然具体奖励办法还在制定，但提高税收比重可以压收入基数、压基数可以抬增幅、抬增幅可以获奖励是不容置疑的。三是机遇难得。过去，由于常德市要按硬性增长比例进行考核，各区县都不得不在没有收入来源的情况下虚增收入，且虚增部分还得作为基数再虚增，使收入“含金量”越来越低。现在省管县了，省对县的收入考核体系还没有建立，加上一般预算收入的计算口径也有了更规范的界定，使提高税收比重既有了政治基础，也有了政策基础。四是形势逼人。从今年1-4月的收入结构来看，各县都在做提高收入“含金量”文章，收入总量在退、增量也在退，只有质量在大幅提高。常德列入“省直管”的7个县市，税收比重都提高了一半以上，其中石门已达85.75%，越过鼎城名列榜首，我市以71.5%排倒数第三。

2、加强衔接和征管，争取利益最大化。省管县方案把“原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税下划市县，与原属市县的增值税一起实行分享；原属省级的重点工程营业税、金融保险营业税以及其它省属企业营业税下划市县，与原属市县的营业税一起实行分享。”同时明确：“资源税由50:50分享改成省与市县按25:75比例分享，土地增值税、城镇土地使用税由50:50分享改为全部下放市县，契税、印花税等与市县经济密切相关的税种全部作为市县固定收入。”；“市级不得从县域企业分享收入”；“坐落在县市的原市级企业税收属县级收入，市级不再分享增量”；“电力、烟草、石化、盐业等行业增值税按销售额在市、县之间进行分配。”要把这些政策带来的优惠落到实处，今年是关键一年，需要从三个方面进行努力：一是加强与税务部门的衔接，确保我市的“县级收入”不集中到常德、不让利到企业、不调剂到外县。二是加强与行业主管部门包括金融保险业核算主体的衔接，确保在我市形成的销售收入不被计算到常德，或转移到其它县。当然，能够让主管部门或核算主体把界限模糊的应税收入计算到我市则再好不过。三是加大利好税种征收力度。特别是县级独享税种和这次扩大了县级分享比例的税种，如土地增值税、城镇土地使用税、契税、印花税、资源税等，都是挖潜增收的重点。去年经过努力，我市资源税、城镇土地使用税分别增长了69%、48%，说明潜力还是存在。

3、争取核销体制上解基数。省管县方案明确：“省财政因调整财政体制集中的收入增量，全部用于减免困难县市的体制上解和增加对困难地区的转移支付补助。”从1994年实行“分税制”财政体制起，我市已累计上划体制上解资金3.44亿元。目前，我市的体制上解基数仍达1326万元，占9个区县市上解总额的三分之一。还有“白衣区区划上解”，从1995年津市扩郊以来已累计上解3246万元。这些体制上解均是我市的历史包袱，应该借此机会争取逐步核减甚至核销。

4、针对津市特色，积极争取转移支付资金。重点抓好三个方面：一是要在影响分配政策上有所作为。这种“作为”，就是围绕津市的特色，研究分配政策、寻找向我倾斜的理由，争取对我市有利的长效机制。如“革命老区”、“比照享受西部大开发政策”、全省“社保重点监控县”、“省际边际城市”等等，都是津市的特色，都可以成为分配转移支付资金倾斜的理由。因此，各部门都应该积极向上级主管部门汇报，争取把这些因素纳入分配要素，提高我市的分配比重。二是要有针对性地搞好项目策划，争取专项资金。今年全国专项转移支付总额为13310.91亿元，占转移支付总量的52%。可见，争取专项资金是一篇大文章。在原体制下，市一级享有专项转移支付的再分配权，集中较多，且申请专项资金的报告也要由市一级转呈，很受制肘。现在开通了省、县“直通车”，报告直送、资金直达，如果市与县有结算事项，也必须通过省财政办理，完全取消了中间环节。因此，各部门必须转变依赖常德、只抓常德的惯性思维，努力寻找自身工作职责与“国家实施特定政策目标”的结合点，主动对接省厅、对接政策、对接项目，加大争取力度。争取专项资金，特别是争取大项目，必须讲求“针对性”。要针对国家“特定政策目标”，如节能环保、低碳经济、安居工程等等；要针对津市自身的特点，如曾经的老工业基地、水运中枢、湿地资源、非物质文化遗产资源等等。三是要把握当前，立足长远。就是把握“十二五”规划编制这个契机，突出津市特色，前瞻性地编制好持续发展规划，为今后争取国家项目资金打好基础。如：以五大产业为依托的体系比较完善的工业振兴规划、城市化水平比较高的城乡一体化规划、节能高效的水运振兴规划、独具特色的湿地资源保护规划、文化底蕴丰厚的旅游开发规划等等。

5、要继续处理好与常德的关系。省管县方案明确：“省直管县后，仍将保留市对县市财政业务指导、协调、监督等职能，还可接受省财政部门授权代行部分职能。”同时，“鼓励市对县市给予支持，省财政将对支持县市力度较大的市给予奖励。”“对县级配合市级工作情况要进行考核”。因此，各部门都要吸取过去津市实行计划单列却由常德代管，最后优惠待遇没享受多少，反而被“边缘化”的教训。对常德市仍然要十分尊重、加强联系、搞好协调。一是要尽量争取常德给我们一个宽松的环境，不要被制肘。二是要尽量争取常德各部门与省厅关系密切的同志为我所用、为我帮忙。三是要尽量争取常德继续在财力上给我们以扶助，尤其是今年，市对县支持在“五个不变”的基础上改过去领导签批为打捆支持，并很可能纳入今后支持县的基数。

6、切实完善组织机构。目前，我市财政部门一个股室对应省厅几个处室的现象比较突出，且一般每个股室只有2个人，机构、人员对接上都有很大的缺陷，建议大致按上下对口的原则完善工作联系体系。特别是财政监督，是省直管县“1+8”文件组合核心内容之一。目前，常德9个区县市中，只有津市的财政监督机构没有升格。李友志厅长4月8日在全省财政监督工作会议上明确表示：10月份财政监督体系建设不达要求的，县委书记、县长、财政局长一律不见。因此，建议优先解决财政监督机构升格的问题。另外，2000年改革后，乡镇财政管理缺位的问题一直没有解决，津市仍然是独一无二的“农税员”模式。这次，省政府《关于切实规范和加强乡镇财政管理的意见》正在讨论，建议积极作好准备，在文件出台后迅速按文件规范到位。

7、放大政策功能，加快经济良性发展。在原来按企业隶属关系划分收入的体制下，企业效益一好就上收，成为上级的“钱柜”，企业效益一差就下放，成了下级的“包袱”。现在，企业没有了“省属”、“市属”概念，税收统一实行按地域、按比例分享，而且增长快的还要给予奖励，从而使发展有了动力，并面临前所未有的机遇。但是，发展还要讲究效益。一是要适应国家产业扶持方向，尽量争取国家政策扶持资金，减少地方投入。二是要讲究科学发展。产能落后、污染大的项目，发展后劲必然差，而且今后的麻烦还会很多，治理的成本也会很高，应尽量限制。三是要遵循公平竞争、优胜劣汰的规则。鼓励依法经营，实行依法管理，不能通过无原则地保护，使落后产能在“保护伞”下生存，给可持续发展埋下隐患。

二〇一〇年五月