政策追踪(2010)第一期

■推动教育优先发展，2010年教育支出安排2159.9亿元，增加178.51亿元，增长9%，高于中央财政支出平均增幅2.7个百分点。深化医药卫生体制改革，2010年医疗卫生支出安排1389.18亿元，增加112.04亿元，增长8.8%，高于中央财政支出平均增幅2.5个百分点。完善社会保障制度，安排社会保障支出3185.08亿元，增加279.33亿元，增长9.6%。积极促进就业再就业，安排就业资金397.17亿元（加上列入其他科目的就业资金为432.67亿元）。支持实施保障性安居工程，安排住房保障支出992.58亿元，增长1.4%。

■支持科技创新，2010年科学技术支出安排1632.85亿元，增加120.83亿元，增长8%；支持节能减排和环境保护，2010年环境保护支出安排1412.88亿元，增加261.08亿元，增长22.7%；支持推进文化体制改革和文化事业发展，2010年文化体育与传媒支出安排314.49亿元。

■健全家电、汽车摩托车下乡和家电、汽车以旧换新政策，引导居民消费，增强消费对经济增长的拉动作用。

■加大对地方转移支付力度，2010年中央对地方税收返还和转移支付30611亿元，增加1989.7亿元，增长7%。

■深化财税制度改革，进一步完善有利于科学发展的财税体制机制。建立健全财力与事权相匹配的财政体制，改革完善税收制度，深化预算制度改革。

■大力推进财政科学化精细化管理，着力提高财政资金使用效率。加强财政法制建设，严格预算管理，强化财政监督。

3、我国将采取4项措施加快收入分配制度改革

我国将采取四项措施，加快收入分配制度改革。一是努力增加农民收入。二是加大对低收入群体的扶持力度。三是稳定提高职工工资收入。四是加强个人收入调节。

【国家发改委2010年储备项目重点投资领域和方向】

（一）农村民生工程和农村基础设施。加强“水电路气房”等农村民生工程建设。支持农村饮水安全、农村电网完善、农村公路、农村沼气工程，扩大农村危房改造试点。加强农村基础设施建设。支持大中型病险水库除险加固、大型灌区节水改造、小农水建设、动植物保护工程等工程建设。继续实施加强农业生产性的新增千亿斤粮食工程和农技服务体系建设等。

（二）重大基础设施建设。主要包括城市生活垃圾处理、城市污水处理及配套管网、城区供水、重点镇供水设施和供水管网、乡镇垃圾中转站、廉租房项目、地方公、检、法、司基础设施建设、公安监管场所、特殊病犯监管场所建设等。

（三）卫生、教育等社会事业建设。

一是加强公共卫生基础设施建设，包括村卫生室、县医院、中医院、妇幼保健、卫生防疫机构、精神疾病治疗中心，加强医院的污水处理、垃圾处理、配电等辅助设施建设；加强基层计划生育服务体系建设。

二是教育方面。支持特殊教育、农村中小学现代远程教育、中小学校舍安全工程建设（国家重点支持中西部地区，东部地区抗震设防烈度为7度的地区，我县抗震设防烈度为6度，等待国家专项，看是否有扩大范围的可能）。

三是支持旅游基础设施、农业教育培训信息服务系统、食品药品监督管理系统、老年公寓、残疾人综合服务中心等基层服务体系的建设及体育馆、乡镇综合文化站、文化馆等公益性基础实施建设（后三项重点为中西部）。

（四）节能减排、环境保护与生态建设工程。

一是节能方面。《“十一五”十大重点节能工程实施意见》中确定的燃煤锅炉（窑炉）改造、余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统优化（系统节能）和绿色照明、建筑节能等。包括：节能设备和节能产品制造类项目，利用废弃物生产生物柴油及代油、代煤项目，采用合同能源管理方式实施的节能技术改造项目，城市供热锅炉改造项目，绿色照明产业化（白炽灯企业转产高效照明产品、LED照明产业化示范项目），节能建材产业化示范项目等。其中，国家为培育战略性新兴产业，实施金太阳示范工程，并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助。

二是节水方面。电力、钢铁、有色金属、化工、造纸、纺织、食品加工等的节水技术改造。

三是资源综合利用方面。大宗工业固体废弃物和以利废建材生产新型墙体材料的资源化利用项目，脱硫石膏、磷石膏等工业副产石膏综合利用项目，以提高产业化、规模化水平为主要内容的再生金属和农林剩余物产业化项目（发电项目除外）。

四是污染防治方面。重点流域水污染治理项目。

（五）自主创新和结构调整。支持重点产业调整振兴和技术改造项目、自主创新和高技术产业化项目等产业结构调整，促进服务业发展和能源装备项目等建设。包括：

一是产业调整振兴项目。符合国家产业政策，立足地方工业优势，加快实施工业发展“新特优”工程，采用高新技术和先进技术改造提升传统产业，振兴先进装备制造业，培育发展高新技术、新材料和电子信息产业。

二是高技术项目。国家高技术产业化项目、国家重大技术装备研制和重大产业技术开发项目、国家产业技术创新能力建设项目、国家高技术产业技术升级和结构调整项目。主要包括国家工程中心、国家工程实验室建设、节能环保、信息技术、新能源、新材料、生物医药、生物育种、新能源汽车等高新技术产业项目。

三是经贸流通类项目。重点支持粮食仓储设施、粮食现代物流、食用油仓储及物流设施项目、农产品批发市场升级改造项目、物流业调整和振兴专项（重点支持农产品冷链物流项目、物流配送工程、制造业与物流业联动发展工程、物流公共信息平台工程、物流标准和技术推广工程等五个专项）。

四是服务业发展项目。符合国家产业政策支持和省里鼓励的服务业行业和领域，突出金融保险业、现代物流业、科技与信息服务业、文化旅游业、房地产业及商务服务业等“六大产业”和重点服务业城区、重点服务业园区、重点服务业企业等“三大载体”的培育和建设。

（六）外资利用项目。包括世行、亚行贷款、国家农业发展基金贷款、欧洲投资银行和外国政府贷款，重点支持能源、城建环保、社会发展、农业和农产品流通领域的项目。积极申报进口设备免税项目，对符合《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》的国内投资项目，符合《外商投资产业指导目录》鼓励类和限制乙类并转让技术的外商投资项目，在投资额内进口的自用设备，免征关税和进口环节增值税。

【棚户区改造可利用廉租房建设资金】

经国务院同意，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》明确要求，市、县可以利用廉租住房建设资金支持棚户区改造工作，中央也将采取适当方式鼓励和支持各地做好棚户区改造工作。

目前，居住在棚户区中的居民，有相当一部分属于低收入住房困难家庭，符合当地廉租住房保障条件。为切实解决好这部分居民的住房困难问题，国家鼓励在棚户区改造项目中配建廉租住房项目。对于在棚户区改造项目中配建的廉租住房项目，不仅可以使用市、县安排的廉租住房建设资金，也可以使用中央和省级安排的廉租住房建设补助资金。

为支持市、县做好棚户区改造工作，省级财政部门应当安排适当补助资金，按照“多干多补，少干少补”的原则分配补助资金，对本地区棚户区改造工作干得好、干得多的市、县给予更多的资金奖励和倾斜，鼓励市、县积极推进棚户区改造工作。

中央将采取适当方式鼓励和支持各地做好棚户区改造工作。为鼓励和支持各地推进棚户区改造，从2010年起，中央将根据各地棚户区改造规划和年度计划，每年安排适当资金，采取适当方式，支持各地做好棚户区改造工作。具体补助办法将另行制定。

【财政部联手农发行共同推进农业产业化经营】

为及时规范地开展农业产业化经营贴息贷款项目合作选项工作，财政部联手中国农业发展银行共同推进农业产业化经营，2010年项目申报工作日前正式启动。

两部门要求，所扶持各类项目根据项目建设期和企业还款能力确定贷款期限和贴息期限。贷款期限一般在5年（含）以内，贴息期限一般为3年；少数投资回收期长，但带动农民增收效果好的项目，贷款期限可在10年（含）以内，贴息期限可在5年（含）以内。

国家农业综合开发办公室有关负责人日前对记者表示，根据《中国农业发展银行信贷基本制度》和《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，合作扶持对象为从事农业产业化经营的借款人。优先扶持实力较强、规模较大、示范带动作用显著的农业产业化龙头企业。所扶持的进行农业产业化经营的借款人还必须具备财务状况和信用状况良好，中国农业发展银行信用等级A级以上，企业法定代表人及其主要股东、实际控制人、现任高级管理人员遵纪守法，无不良信用记录以及符合《中国农业发展银行信贷基本制度》规定的其他条件。项目类型为农产品加工项目、种植养殖基地项目、流通设施项目，以农产品加工项目为重点。项目安排一般限于农业综合开发县。

两部门要求，所扶持项目要有利于开发新产品和培育品牌，促进农业产业结构调整，明显带动农民就业和增收。其中：农产品加工项目开发的产品科技含量较高，须有优势农产品基地作依托；种植养殖基地项目须有明显的资源优势；流通设施项目须提供与农产品种植养殖和加工相关的服务。所扶持项目还要符合国家固定资产投资管理程序，项目资本金来源及比例达到农发行的要求。财政贴息原则上限定在固定资产贷款范围内，单个项目年贴息贷款的额度为500万元—6000万元。对部分项目确需的配套流动资金贷款，也可以给予贴息1年，单个项目年贴息贷款额度（固定资产贷款与配套流动资金之和）不变，但配套流动资金贷款占比不得超过30%。

两部门提出，符合扶持条件的企业按照属地原则，可向当地农发行县级支行和县（市）农发机构申报项目。

【2010年起我国将开展农村环境整村连片治理】

日前从财政部获悉，从2010年起中央财政将在未来三年安排专项资金120亿元，重点支持农村环境整村连片治理，约1亿农村人口将直接受益。

2008年中央财政设立了农村环境保护专项资金，实施“以奖促治”政策，加强农村环境保护。两年来共投入资金15亿元，通过该政策，支持了全国2165个村庄开展环境综合整治和生态示范创建。

2010年，中国将集中整治一批环境问题最为突出、当地群众反映最为强烈的村庄，使危害群众健康的环境污染得到有效控制，环境监管能力得到加强，环保意识得到增强。

【财政部要求切实加强乡镇财政资金监管】

财政部日前下发通知要求，乡镇财政要将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政监管范围。其中包括：对人员和家庭的补助资金，支农惠农的项目建设资金；乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的资金。同时，要推进资金使用的绩效评价工作，不断提高农民受益程度。

《财政部关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》指出，随着新农村建设的推进和公共财政职能的不断加强，国家财政用于乡镇的资金大幅度增加。加强乡镇财政资金管理工作，关系到党的民生政策的贯彻统筹城乡发展的要求，推进财政科学化精细化管理，更好地发挥乡镇财政职能作用，落实好中央各项民生政策，提高财政资金使用效益。

《通知》强调，强化对补助性资金的监管。要明确监管工作重点。及时公开、公示补助政策和补助对象，认真核实补助信息，切实将补助资金落实到户，扎实做好补助信息的基础管理工作。要协调做好上级安排补助性资金的监管。对于由上级财政或主管部门发放的补助性资金，上级财政部门应协调同级主管部门，及时向乡镇财政提供相关补助政策文件，并提出监管要求。乡镇财政根据上级财政的委托，做好监管工作。同时，还要抽查审核单位经费预算。对于教育、卫生等按照生均、人均标准安排公用经费等支出的单位，乡镇财政要积极配合县级财政落实有关资金管理办法，加强对补助对象实有人数等情况的抽查，及时发现和纠正问题，并报告上级财政和主管部门。

《通知》要求，严格监管项目资金。要把握项目资金监管的关键环节，严把项目申报关，做好项目公示，跟踪项目实施，及时评估验收。要细化纳入乡镇财政预算管理的项目资金监管，细化预算编制，加强预算执行管理，完善“乡财县管”制度。对于上级财政主管部门共同支持或上级主管部门直接下达到乡镇的项目补助资金，乡镇财政要协作做好监管工作。要夯实项目建设资金的基础管理工作。

《通知》明确，规范对乡镇本级、村级资金和财务的监管。要将税收收入、非税收入、上年结余资金等收入全部纳入预算管理，实行综合预算。要完善乡镇基本支出管理，建立项目库制度。要健全乡村财务管理，逐步建立乡村债务动态监控和化债制度，加强对乡村资产的管理等。

此外，《通知》还对各级财政指导和督促乡镇财政开展资金监管做出了规定。

【“省直管县”及后续改革需要协调好的相关问题】

(一)省以下政府间事权划分的问题

就省以下政府间财政关系改革而言，“省直管县”只是破题而已，远非改革的全部内容。深层次的改革首先就需要清晰界定省以下的事权划分。我国有五级财政体系，对应着四对政府间财政关系，省以下财政体制只是复杂的政府间财政关系中的一个部分，省以下事权划分也是全部政府公共支出责任划分链条中的一个环节。1994年我国实施分税制改革，在体制文件中中央和省级财政之间有一个支出责任划分框架，但是这一框架是粗线条的，对主要支出责任划分只是定性描述，缺乏必要的定量信息。中央财政专项资金几乎涵盖了绝大多数的公共支出领域，形成了多数事权是由多级财政共担的状况，比如农业支出、文化支出、民政支出等。某一项事权由多级财政共担而又没有明确相互之间具体的分担比例，这就导致支出绩效考评也无从谈起。

需要说明的是，在“省直管县”改革之后将必然面临省以下政府间支出责任的调整。然而从目前一些省份的改革试点来看，由于缺乏从中央开始自上而下的公共支出责任定量划分，省以下事权划分具有一定的不确定性，这也增加了改革的难度。所以，从“省直管县”拓展到省以下政府间财政关系调整，可以考虑在相对模糊的事权整体划分框架下梳理基层政府的事权责任。以更加务实的态度处理好省以下事权划分同整个政府公共支出责任划分之间的衔接，在已有的政府间支出责任框架不变的基础上对市、县支出责任进行清晰界定。

(二)财力整合的问题

财力整合是继事权界定后又一项必须面对的问题。财力配置相对于事权划分更具有灵活性，通过制度设计可以实现不同的财力组合完成相同的事权支出，但是最终的政策效果和对政府间财政关系的影响是有很大差别的。目前，我国上级对下级财政补助的形式包括财力性转移支付和专项补助两种形式，如何配置两种补助的结构是确保“事权与财力相匹配”原则得以贯彻的一个关键环节。财力整合有两方面的内涵。

第一是整合上级政府的专项补助，这可以是部门内部项目资金的整合、跨部门项目资金的整合，甚至可以是预算内专项资金和政府性基金的整合。作为专项使用的财政资金，可以尝试将资金按照部门专项使用到某些指定的行业，例如整合上级财政安排的用于支持农业生产的专项资金，只要下级财政将资金用于农业领域即可，没有必要由上级财政评审指定某一个支农项目，究竟是用于农田水利建设还是用于土壤改良，应该根据政府间事权安排由相应级别的政府来决策。这种专项资金使用方式相应放松了对管制，让基层政府有更大自主权来完成自己的支出责任。另一方面，缩小零散专项支出规模，打捆给下级政府，让有限的财政资金“花出效果”。

第二是整合上级政府的补助资金，削减专项补助的规模，相应增加财力性补助的比例。这一层次的整合是增加下级政府财力自主性最为有效的举措。无论是中央财政对省级财政，还是省对下的财政体制，增加财力性转移支付是整个政府间财政关系改革的总体趋势。总体而言，整合财力是为了更好地将事权与财力相互匹配，让地方政府特别是县(市)级基层政府有能力自主提供辖区居民需要的公共服务。

(三)市本级财政利益与县(市)财政利益之间的协调问题。

2009年7月财政部正式下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》的文件，计划到2012年除民族地区外全部县(市)财政推开“省直管县”，并从财政收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五个方面对“省直管县”做出了详尽的规定。按照规定，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作，而市与县之间直接的资金往来关系则被切断，省与县之间将建立直接的财政资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。按照“省直管县”财政体制，实施“省直管”后市级财政与县(市)财政之间的财政关系只是体现过去年度的“存量因素”，“增量”部分的调整并入与省级的政府间财政关系。“省直管县”改革需要在“保存量、调增量”的逻辑下确保改革平稳，如何协调市本级财政利益与县(市)财政利益是必须处理好的关系。

以新型农村合作医疗为例说明“省直管县”后在原有事权划分方面存在的利益协调问题。我国是从2003年开始试点推行新型农村合作医疗制度，在2008年底基本实现了这一制度全面覆盖。早期的新农合试点县(市)在经过若干个年头的运行后制度基本成熟，也基本实现了人口的“全覆盖”，这一公共政策在县(市)级层面进一步提升政策绩效的空间已经不大，急需将原有的“县级统筹”上升到“市级统筹”，以此增加基金运行的安全性。这也是新农合政策优化的必然选择。但是，“省直管县”的财政政策创新与“市级统筹”的新农合政策创新之间存在一定的冲突。突出表现在新农合的财政补助资金中需要县(市)财政给予配套，而“省直管县”后市级财政无法在资金管理方面有效约束县(市)财政，而且可以预见在一些中西部欠发达地区的县如果不能及时提供补助资金，反而对新农合筹资形成了一种潜在风险。可以这样理解，新农合“市级统筹”后实际上市事权从过去的县(市)级上升到了市级，而财权在“省直管县”后并没有对市级财政给予必要的保障。这类情况会在未来诸多公共服务统筹层次提高后逐一表现出来。解决这类问题就需要在市以下支出责任划分制度设计中进一步明确各级财政的支出责任，充分发挥省级财政的管理职能，建立市级与县(市)财政的省级结算平台。（湖南财政）

【新概念·新内含】

1.“三网”融合。是指电信网、广播电视网和互联网融合发展，实现三网互联互通、资源共享，为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。加快推进三网融合对于提高国民经济信息化水平，满足人民群众日益多样的生产、生活服务需求，形成新的经济增长点，具有重要意义。

2.物联网。是指通过信息传感设备，按照约定的协议，把任何物品与互联网连接起来，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。它是在互联网基础上延伸和扩展的网络。

3.森林碳汇。是指森林系统减少大气中二氧化碳浓度的过程、活动或机制。森林植物在生长过程中通过光合作用吸收二氧化碳、放出氧气，并把大气中的二氧化碳固定在植被和土壤中。

4.“五缓四减三补贴”就业扶持政策。是指为应对国际金融危机，有关部门于2008年底出台的一系列减轻企业负担、稳定就业局势的措施。主要包括：允许困难企业在一定期限内缓缴养老、失业、医疗、工伤、生育保险五项社会保险费；阶段性降低城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等四项社会保险费率；使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴或岗位补贴，使用就业专项资金支持困难企业开展职工在岗培训。为保持积极就业政策的连续性和稳定性，这些政策的执行期均延长到2010年底。