财政信息（2010）第十二期

编者按：调查、研究，是我们解决问题的钥匙，不断进步的阶梯。今年的调研课题布置之后，大多数部门都能认真对待，按时完成任务。特别是马华明同志，其深入调查的态度、分析问题的方法、学习研究政策的精神、统筹考虑解决问题的思路，尤其值得我们学习借鉴！刘杰同志简洁朴实的文风，汪媛萍同志列举问题的全面性，都有一定的指导意义。但是，也有一些部门敷衍塞责，根本没有认真开展调查研究，以致于上交的文章没有素材、没有观点、没有方法，甚至请人作刀、弄虚作假，要么言之无物、空话套话连篇，希引以为戒。

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1. 我市社保突出问题及对策

2. 实行国库集中支付后会计核算的调查与思考

3. 我市非税收入征管问题及建议

4. 对惠农补贴发放的调查与思考

我市社保突出问题及对策

我市社会保险工作自1996年起步，如今已发展为企业养保、机关事业养保、职工医保、城镇居民医保、失业保险、工伤保险等6个险种。为切实掌握我市社保工作现状，最近，我们组成专门检查组，深入相关部门和单位展开了调查，从调查情况来看，各险种都不同程度存在一些问题，其中较为突出的有：

▲企业养保：参保意识不强，总体参保率偏低。2009年企业养保缴费单位为110个，在职职工参保人数为5356人。若以参加工伤保险的8709人作比较，参加养老保险为工伤保险的62%；若以2008年年末统计发布的企业在岗职工人数14005人作比较，参保率仅达38%。如中意糖果公司参加工伤保险人数为327人，参加养老保险为130人，参加养老保险人数只有工伤保险的40%；雪丽公司参加养老保险522人，参加工伤保险996人，两者相差474人。

从个人断档补缴（主要是身份置换、下岗失业、灵活就业等人员）情况来看，2009年业务系统中统计 “停保”状态（单位中断为其缴费，由个人自行续缴）人员有15272人，而个人续缴的只有8338人，另有6934人没有续缴养老保险费，占“停保”状态人数的45%。

▲失业保险：参保率偏低，没有体现失业救济的社会效益。2009年，失业保险参保缴费11910人，以2008年年末统计发布的在岗职工人数20175人作比较，参保率为59%。分析企业缴费情况，包括缴费不足人员在内，88家企业共计参保6289人（不含湘澧盐矿），若以参加工伤保险的8709人作比较，参保率为72%。如中意糖果公司参加失业保险人员127人，而参加工伤保险的人数为327人，参加失业保险人数只有工伤保险的39%。

调查还发现，失业保险参保人员中，随时可能失业的临时工、农民工基本没有参保缴费，失业保险对最需要的人群没有发挥“保险”作用。同时，2009年领取失业救济金人员只有50人，受益人数仅为缴费人数的0.4%，失业人员按政策可以享受的住院医疗补助和抚恤金也没有落实，失业保险基金结余较多，失业保险的“失业救济”效用大打折扣。

▲职工医保：医疗费用偏高，报销比例偏低。2009年，本市医院住院结算2938人次，医疗费用总额1307.88万元，每人次平均4452元，医疗费用总体偏高。以人民医院为例，住院结算1563人次，医疗费用总额852.94万元，次均5457元，超出医疗保险协议次均住院费用限额4500元标准957元。同比城镇居民医保医疗费用，2009年人民医院住院结算2937人次，医疗费用总额890.12万元，次均费用3031元，两者相差2426元。同等医疗条件下医疗费用悬殊如此之大，医院“因人施方”潜规则显露无遗。

从个人报销情况分析，2009年总计住院报账3706人次，医疗费用总计2279.72万元，次均医疗费用6151元。医保共计报销1313.31万元（其中医保统筹报销967.46万元、大病互助报销345.85万元），次均报销3544元，个人自付共计966.41万元，次均自负2607元。医保报销费用占医疗总费用比例为57.6%，比国家指导性要求的70%报销比例低12.4个百分点，说明我市医保受益水平还有待提升。

▲城镇居民医保：监管制度不健全，报销比例偏低。2009年，我市城镇居民医疗保险实际参保39081人，首诊医院选择人民医院32620人，占83%。全年到人民医院结算2937人次，总医疗费用890.12万元，报销358.69万元、自费531.43万元。次均医疗费用3031元，报销1221元、自费1810元，报销比例为40.3%。相比职工医保的57.6%、“新农合”的42.26%，城镇居民医保的报销比例最低。

城镇居民医保于2007年11月启动，采取费用包干给首诊医院的结算模式，但系统性的监督管理制度尚不够健全。医院自行制定的报销管理制度不可避免的选择有利于医院自身的方面，医患双方关于住院、转院指征控制、报销政策适用等争议也没有有效解决途径。如，职工医保有出院带药限额200元的规定，而医院自行制定的制度却规定居民医保不允许带药。从人民医院的居民医保收支总体情况看，2009年收到资金487.83万元，实际报销医药费372.29万元（含门诊医药费13.6万元）。医院除了医、药利润外，从居民医保中净赚115.54万元，占到实际报销费用的31%，明显获利过当。

针对以上问题，建议从以下四个方面予以强化：

一是强化依法征缴。《社会保险费征缴暂行条例》于1999年1月22日国务院令第259号发布施行，经过12年的发展，已基本为企业和职工广泛认可。但从我市现状看，无论是企业职工（特别是个体私营企业），还是个体从业人员，社保缴费都很不到位，征缴扩面尚有较大潜力可挖。相关部门应加大稽查力度，强化执法手段，完善用工人数核查机制，切实维护职工合法权益。

二是强化政策宣传。目前市民全面了解社保政策的渠道还不畅通，对社会保险的认识还很片面。为此，要加大社保政策宣传力度。充分利用各种媒体和宣传平台，全面宣传社会保险政策法规，及时发布社保政策新信息，解答市民疑问，公示社保待遇享受情况等。

三是强化机制建设。在各险种经办机构、征缴大队之间建立有效的监督约束机制与信息共享机制。社会保险缴费口径一致的，参保人数也应该一致，统计在册的企业职工，都应该缴纳社会保险，防止企业因利益驱动而有选择的参保。

四是强化医疗监管。医疗是民生最关注的焦点，强化医疗机构监管是政府和职能部门义不容辞的责任。建议整合职工医保、居民医保、农村合作医疗的监管职能，加强对医院执行医保政策的审核；引入再监督机制，不定期对医保经办机构履行监管职责情况进行检查，防止经办机构与医疗机构形成利益共同体。要加强医疗审核专业人员的力量，对职工医保实行日常动态监管与定期病历审核相结合，通过加强日常监管降低不合理的医疗费用，防止无病假治、小病大治，控制不合法的基金支出。完善居民医保监管体系，监督首诊医院按政策报销医疗费用，解决医患双方对医保政策适用的争议，防止大病小治（需要转院的留本院治疗）、有病拒治（需要住院的做门诊治疗），保障参保居民的合法权益。

（报送单位：社保股撰稿：马华明）

实行国库集中支付后会计核算的调查与思考

国库集中支付制度具有有效控制预算执行、安全高效理财、科学反映信息三大功能。实行国库集中支付后，预算单位的会计核算发生了根本性改变。在财政监督检查中，我们发现很多单位没有按照“国库集中支付会计核算办法”填制会计凭证、进行账务处理，使得“科学反映信息”的功能大打折扣。

一、存在的主要问题

1、会计科目使用错误。实行国库集中支付后，预算单位撤销了银行账户，取消了“银行存款”科目，增加了“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等资产类科目。这些资产类科目的含义、核算方法与“银行存款”相比发生了根本性改变，但在实际会计核算中，仍有单位沿用“银行存款”科目，或者将“零余额账户用款额度”完全等同于“银行存款”科目使用。“财政应返还额度”是用于核算年终集中支付额度结余的科目，多数单位根本没有使用；还有单位对年终支付额度结余没有进行账务处理，部分单位通过“零余额账户用款额度”科目进行归集与核算。

2、收入确认方法错误。国库集中支付改革前，“财政补助收入”以实际拨付到银行账户的数额确认。实行国库集中支付后，“财政补助收入”的确认方法发生了根本性变化：直接支付的资金应按支出额度确认收入；授权支付的资金应按财政批复的用款额度确认收入；年终将集中支付额度结余全额确认收入。在实际操作中，很多单位仍然沿用老一套的模式：凭指标单确认收入。这种收入确认方式，完全背离了国库集中支付改革会计核算制度关于收入确认的账务处理规定。

3、资金使用核算错误。国库集中支付分为“财政直接支付”和“财政授权支付”两种不同的支付方式。通过不同方式支付的资金，会计核算有很大区别：在直接支付前提下，支出科目对应的是收入科目；在授权支付前提下，支出科目对应资产类的“零余额账户用款额度”科目。在现在的会计核算实际中，部分单位对财政直接支付与授权支付没有分别进行核算，都通过只有在授权支付前提下使用的“零余额账户用款额度”科目核算。另外，主管部门同一专项资金给付到一个单位，既有拨付到资金使用单位列支的，又有资金使用单位凭工程发票等直接报账列支的，造成会计核算责任主体不清，不利于资金监管。

二、问题成因分析

1、继续教育不到位。国库集中支付会计核算办法改革了原有收支核算模式，财务人员理解不透。如：财政直接支付方式下，按实际支付的金额确认收入，这是实行国库集中支付后会计核算最大的变化。变化后支出类科目对应着收入类科目而不是资产类科目，这一核算方法与传统模式发生了根本改变，很多单位财务人员因为理解不透，把“零余额账户用款额度”等同于“银行存款”科目使用：凭指标单记收入，同时增加“零余额账户用款额度”；资金使用记支出时，同时减少“零余额账户用款额度”，造成该科目年末有余额，甚至有单位出现负数余额。而按制度，“零余额账户用款额度”只核算财政授权支付方式下的授权额度，年末应该转销，没有余额。

2、制度设计不到位。国库集中支付会计核算办法没有明确结算专户账务处理方法，财务人员无所适从。对结算专户资金，如拨入单位的养老金、收回的往来资金等，“国库集中支付会计核算办法”没有明确这类业务如何进行账务处理，财务人员对此也就无所适从。检查中发现有的单位在同一会计年度核算同类会计业务，竞采用了三种不同的账务处理方法。另外，很多单位不管制度怎么规定，一律通过“零余额账户用款额度”核算，使国库集中支付会计核算办法形同虚设。

3、业务跟进不到位。国库集中支付会计核算办法不断发展，财务人员业务没有跟进。2002年10月23日印发的《湖南省财政国库集中支付改革会计核算暂行办法》规定，预算单位年终集中支付额度结余的账务处理为:凭银行对账单将零余额账户的财政授权支付额度余额注销，预算单位对财政直接支付额度余额不进行账务处理。该核算办法实际上是“以支定收”，只能反映单位的支出情况，不能全面反映收入与资金结余情况。随着国库集中支付会计核算理论的发展，采用设立“财政应返回额度”科目对单位年终集中支付额度结余进行账务处理，方能全面反映单位的财务收支状况。检查中很少发现单位按此方法进行账务处理。

三、几点建议

1、加强制度建设。组织专业人员，加强调查研究，按照国库集中支付业务的核算理论，结合一些理论上没有明确而实际存在的业务，突破制度设计上的缺陷，制定我市国库集中支付会计核算应用办法。

2、加强业务培训指导。组织单位财务人员加强学习培训，正确理解与执行国库集中支付会计核算制度，转变传统的会计核算思维模式，适应新制度新要求。相关业务股室应指导归口管理单位正确进行会计核算，在日常财务管理与检查中注重会计基础工作和会计信息质量的检查指导，提高单位的会计核算质量。

3、强化会计管理责任。把国库集中支付会计核算办法作为会计继续教育的重要内容，继续教育不过关的，会计从业资格证年检也不能确定为“合格”。

4、明确会计主体的核算与监督。部分乡村使用的专项资金，报账制与拨付制同时存在，严重削弱了资金使用主体特别是乡镇财政的监督职能，存在监管盲区和管理漏洞。建议支付同一类项目资金只采取一种形式，明确会计核算责任主体。采用报账制形式的，依据《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》，对乡村使用的报账类资金，乡镇财政和项目区应建立台账，真实、准确、完整地反映资金来源渠道和实际支出项目。

（报送单位：监督股撰稿：马华明）

我市非税收入征管问题及建议

我市自2005年成立非税收入征收管理局以来，努力强化制度管理，大力创新征管举措，不断拓展征管范围，截止目前，纳入非税收入征管的单位达187家，2009年缴入汇缴结算户资金 1.45亿元，形成一般预算收入比例达25.5％，大大增强了政府调控能力。但由于集中实行非税收入征管时间不长，在深化改革、规范管理过程中，也还存在不少问题，需要认真进行研究，着力加以解决。

●存在的主要问题

1、收支脱钩难。国家明文规定非税收入必须收支脱钩。但由于我市财政保障能力有限，执收执罚单位只得以非税收入弥补单位经费不足，非税收入仍然停留在谁征收、谁使用的状态。

2、应收尽收难。由于收支没有脱钩，一些部门、单位对非税收入的所有权、使用权和管理权认识不清，将非税收入视为单位“自留地”，一些执收执罚人员随意决定少收或不收，导致出现收“人情费”、“关系费”等现象。

3、防范乱收难。因为非税收入可以自用，以致对执收执罚人员下任务、搞“提成”，出现超范围、超标准收费，以罚款代替执法，凭权利强行摊派等现象时有发生。作为非税收入管理部门，没有直接的执收执罚权，对乱收费、乱摊派、乱罚没等问题根本难以防范。

4、处理处罚难。国务院281号令对违反收支两条线设定了非常严厉的处罚规定，轻则撤职、掉“饭碗”，重则触犯刑律。但当违法行为普遍存在时，就因“罚不责众”而不了了之。加之全国还没有一部专门的非税收入管理法律来规范非税收入管理，我省虽然出台了《湖南省非税收入管理条例》，但并没有赋予非税收入征管部门执法主体地位，也没有明确的处罚措施，对非税征管中的违规违纪行为实施处罚无据可依。

●几点建议

1、强化宣传引导。要进一步加大宣传力度，让社会各界特别是执收执罚单位充分认识到，非税收入是凭借法律授权取得的收入，其所有权在国家、管理权在政府、使用权在财政，而不是单位在市场竞争中取得的收入，更不是单位的“自留地”。要通过广泛宣传，让广大人民群众充分了解非税收入政策，在全社会形成自觉缴纳各种规费，自觉抵制、举报违规收费的浓厚氛围。

2、强化项目审查。严格按照《行政许可法》审查非税收入项目的设定，及时清理收费项目、收费标准，并向社会公示。对超时限的收费要坚决剔除，对超范围、降标准的项目要迅速整改到位。

3、强化综合预算。要编制切实可行的部门预算，在收入任务有依据、基本支出有保障的前提下，强化预算约束。执收执罚不力导致非税收入流失的，要用公用经费抵扣；乱收乱罚扰乱经济环境的，要依法追究责任；收入不入库私设“小金库”的，要从严惩处。

4、强化以票管收。一是积极推进票据改革。对所有非税收入票据进行清理、尽量减少票据种类，不断提高票据管理科学化水平。二是加强票据监管。依托计算机网络管理系统，对非税收入票据实行限量领购、规范填开、严格核销，加大票据日常审核力度，真正发挥票据源头监控作用。三是严格做到“罚缴分离”。严格要求执收执罚人员一般不能直接经手现金。

5、强化资源管理。一是要将垄断性公共资源——城市户外广告、广播电视机构占用无线电视频率、公路客运和公交线路营运权等收入,全部纳入非税收入管理范围。二是积极探索闲置国有土地管理方法，挖掘国有土地增收潜力。三是加强对乡镇国有资产出售、出让、转让的收入管理，堵塞资源处置漏洞。四是加强对矿产资源的管理和开发利用。将矿产资源收益由部门利益、集体利益转化为政府利益。

6、强化稽核稽查。一是要通过非税收入网络系统准确掌握执收执罚单位非税收入缴存情况，每月定期进行分析比较，对有疑点的及时予以稽查。二是要加大票据核销力度，对违规使用票据的单位进行实地稽查。三是要构筑多层次的监督体系。在加强日常监督的基础上，充分发挥人大、审计、纪检监察和社会舆论监督的作用，切实规范非税收入征收管理。

（报送单位：非税局撰稿：刘杰）

对惠农补贴发放的调查与思考

近年来，我市健全规章制度，创新工作方法,强化监督措施，采取“一卡通” 直接发放惠农补贴，使广大农户真正享受到了党的关怀和公共财政的温暖。2009年我市通过中国农民补贴网（乡镇财税信息网）打卡发放项目25个、金额3910万元，今年前5个月发放补贴项目15个、金额2239万元，极大提高了农民从事农业生产的积极性。但在实际工作中，也还存在诸多困难和问题，需要不断完善和改进。

一、取得的主要成效

1、规范了资金管理，确保了资金安全。补贴资金实行从补贴专户到银行到农户的封闭运行，减少了资金兑付的中间环节，从源头上堵住了截留、挤占、抵扣等违规行为，提高了资金的兑付效率。

2、增强了透明度，实行了阳光补贴。凡是通过打卡发放的资金特别是涉农资金必须通过严格审核，发放前进行三级公示，并建立了补贴语音查询系统，设立了监督电话，任何人随时都可以查询到补贴资金发放情况，增强了补贴发放透明度，真正实行了阳光补贴。

3、保障了农民权益，密切了干群关系。通过“一折通”将惠农资金直接打入农民个人账户，消除了抵、扣、转等现象，保证了各项惠农政策的全面落实，密切了干群关系。

二、存在的主要问题

1、涉补情况核实难，国家政策执行走样。由于农户分散经营，一家一户核实面积难度大、成本高。因此，每年粮食实际种植面积主要凭估算和农民自己申报，有的甚至是村组干部按年报数据“照搬”下来的，面积水分及“人情面积”不可避免。此外，因土地流转，经营权和承包权不一致，真正种粮的农户没有得到补贴，有的农户种植的是经济作物和其它作物也享受了粮食补贴，没有体现国家的惠农补贴精神。

2、补贴资金分散，实际效果不明显。我市每年惠农补贴资金3000多万元，按农业人口测算人平为230元左右。去年三项主要农业补贴（种粮直补、综补、良种补贴）总额为2090万元，除少数承包大户几千元外，少的只有10多元。虽然补贴资金集中起来是一笔很大的资金，但分散到户后实际作用不大。特别是农业生产资料价格的持续上升弱化了惠农政策的效果，对促进粮食生产和改善农业生产条件的意义不大。同时，每年发放补贴的资料费、宣传费、交通费、网络设备维护费等，成为了政府一笔不少的开支。

3、多头管理，部门职责不清。目前，惠农补贴项目多，资金来源渠道多，管理的部门多，其中管理部门有农业、林业、农委、计生、民政、财政，涉及财政内部的乡财局、农业股、经建股、企业股、社保股等。实现打卡发放后，一些部门认为钱没有通过他们，没有利益可得和人情可送，故对其负责的补贴项目不认真进行清理核实，疏于审核把关。一旦出现问题，相互推诿扯皮，造成责任追究难，对违纪违规行为起不到震慑作用。

4、补贴审核不到位，公示流于形式。一般一项补贴从摸底核实到张榜公示到数据录入至最后打卡发放到户，至少在3个月以上，但由于大部分补贴上级都规定了最后期限，面对如此大的工作量，如此短的发放时间，只得简化程序、压缩公示时间，致使审核、公示流于形式。

5、“一卡通”清查不彻底，漏洞依然存在。去年，我市对“一卡通”进行了清理，但目前仍有部分农户有2本以上存折，究其原因：一是部门要求不一，有的补贴要求有专门的存折。二是去年清查还不够彻底。三是有部分涉农补贴由乡镇（街道）代领，然后根据实际情况分发到相关农户，由于有的农户在外务工，存折只能由乡镇（街道）代管，补贴发放漏洞依然没有堵死。

6、农户身份信息不实，补贴兑现不及时。主要表现在少数农户姓名或身份证号码错误，有的是信息变更不及时以致到代理银行（邮政）不能取款，需按程序办理信息变更后方可取款，造成补贴兑现不及时。

三、几点建议

1、建立统一的管理机构，改变多头管理局面。惠农政策将会在一个较长时期内存在，有必要设立专门的管理机构。建议从中央开始，对补贴资金进行适当整合，形成单一补贴发放渠道，成立惠农补贴发放管理机构，专门负责惠农补贴落实工作，并落实相应的工作经费。

2、明确部门职责，形成工作合力。建议以政府名义行文，按照“统一领导，分级管理，主体到位，横向协调”的原则，实行“一把手”负责制，明确各部门职责，对惠农补贴发放哪个环节出现问题，就追究哪个环节部门责任。整合相关部门力量，长期坚持对惠农补贴发放各环节进行督促检查，确保政策执行不走样。

3、实行分类管理，灵活时间要求。建议对补贴项目实行分类管理，灵活发放时间。对惠农补贴项目进行适当整合，可划分为农业生产补贴、民政优抚补贴、社会保障补贴等类别，分类确定发放时间和发放要求，在时间方面给基层一定的灵活性，既要把工作做细，又要及时将补贴发放到户。

4、加强信息化建设，实行动态管理。按照“科学化、精细化、信息化”管理的要求，设立补助对象基础台账和信息软件，详细记录补助对象的家庭基础信息。搭建市、乡、村三级互动管理信息平台。通过建立能进能出的动态管理机制，确保惠民补助对象应补尽补、应退尽退。加强乡镇、村、代理银行网点建设，强化代发银行责任，改善服务质量，提高服务效率。

（报送单位：乡财局撰稿：汪媛萍）